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他山之石 ｜ 國內外城市居民生活水價及可承受能力分析
前 言
國內外城市居民生活水價及可承受能力分析全球淡水資源不僅短缺而且地區分布極不均衡,全球淡水資源不僅短缺而且地區分布極不均衡，約占世界人口總數40%的80個國家和地區約15億人口淡水不足，其中26個國家約3億人極度缺水。我國是世界第一人口大國，人均水資源量只占世界人均水資源量的四分之一，水資源短缺且形勢嚴峻。因此，合理利用水資源，提高水資源利用效率尤為重要。水價作為重要的經濟杠桿對于調節水資源需求，提高用水效率具有重要意義，合理的水價能夠有效地提高居民的節水意識，促進水資源節約。
居民生活水價是國內外水利經濟領域的研究熱點之一。水價的高低與不同地區的水資源供需形勢、經濟社會發展水平和居民承受能力相關，生活用水與污水處理如何定價成為關注的焦點。我國和美國、英國、日本等國家在水價的制定研究中引入了居民可承受能力，根據水費支出占人均收入的比值來分析水價的合理性。筆者收集整理了近幾年國內外典型城市居民生活水價數據，對比研究各城市居民水價的差異，分析可承受能力，并從中得到啟示，為制定更合理的居民水價，促進節約用水提供參考。
PartⅠ:國外城市居民生活水價現狀
選取紐約、倫敦、東京、巴黎、新加坡等幾座典型城市，對城市居民生活用水水價現狀進行分析。
（一）紐約
紐約市居民生活水價由供水費、排水費和供排相關的服務費3部分構成，自1980年以來基本保持上漲趨勢。2014年財務年(2013年7月1日至2014年6月30日)紐約市水價為3.27美元/立方米，折合人民幣20.10元/立方米(按當年匯率，下同)，其中供水費1.26美元/立方米，污水處理費2.01美元/立方米。與1996年財務年相比，水價上漲了2.33美元/立方米，年均漲幅7.2%。至2017年，紐約市生活水價為3.5美元/立方米，折合人民幣23.45元/立方米，其中污水處理費約占總水價的60%，依然保持著1993年以來污水處理費為供水費的159%的現狀。
（二）倫敦
倫敦市居民生活水價由供水服務費和污水處理費2部分組成，全市近80%的水量由該市最大的水務公司泰晤士水務公司提供。根據用水家庭有無安裝水表分別采用計量和按家庭財產估價兩種方式來征收。2013年城市供水服務費1.23英鎊/立方米，污水服務費0.65英鎊/立方米，合計1.88英鎊/立方米，折合人民幣為16.49元/立方米，同期比上一年上漲了3.5%。2015年倫敦市居民生活水價收費做出調整，水價構成由2部分改為3部分，分別為固定費用、可變費用以及環境保護費用。調整后呈現逐年上漲趨勢，至2017年倫敦居民生活水價為2.55英鎊/立方米，折合人民幣22.19元/立方米。
（三）東京
東京城市居民生活水價由2部分組成，即基本水費和計量水費，此外，用水戶還需繳納稅率為5%(基本水費與計量水費之和)的消費稅。東京城市居民生活水價收費方式與我國城市居民階梯水價制度相似，但卻更為細致。東京實行計量收費、超額累進加價收費的水費政策。為保證用水公平性和收費標準的明確性，東京采用管徑差別收費制度，即根據水表連接管管徑的不同，水價也有所不同。東京地區自2005年1月實行累加階梯水價制度，與水管規格相對應，水管規格越大，階梯數越少。在前3種最小的水管規格下(管徑13～25毫米)，水價分為9個階梯，居民每月用水量在1～5立方米之間的不收取階梯水費，5～10立方米的水價為1.34元/立方米，10～20立方米的水價為7.78元/立方米，依次遞增，大于100立方米的水價為24.56元/立方米。以2005年東京水費標準為例，在每月用水5立方米以內的用戶，按基本水價付費，超過基本水量就按累進加價收費。按管徑20毫米的用水戶計，水價(不包括排污費)為11.39元/立方米。從2015年收費制度變更起，東京城市居民生活水價包括固定費用、可變費用、增值稅、環境保護費以及環境增值稅五部分，至2017年其水價為14.07元/立方米。
（四）巴黎
巴黎城市居民生活水價由3部分組成，即飲用水生產與分配服務費、衛生服務費及稅費。20世紀80年代以來，隨著巴黎市水供應行業的私有化，水供應業務具體由維奧利亞及蘇伊士兩大供水集團承擔。水價制定遵從“誰用水誰付錢，誰污染誰付錢”的原則，由市政府、供水單位與各類用水戶等有關各方共同協商確定。2010年巴黎市政府收回了供水系統的管理權，全部相關事宜由統一機構管理。2011年巴黎市水價為2.93歐元/立方米，折合人民幣26.34元/立方米，其中飲用水生產與分配服務費1.105歐元/立方米，占比37.7%;衛生服務費1.034歐元/立方米，占比35.3%;稅費0.791歐元/立方米，占比27%。2015年巴黎市對城市居民生活水價構成做出調整，由之前的3部分改為5部分，包括固定費用、可變費用、環境保護費、稅費(增值稅、環境增值稅、其他稅)以及其他費用。至2017年其水價為3.65歐元/立方米，折合人民幣27.74元/立方米。
（五）新加坡
新加坡是世界上極度缺水的城市之一，生活和生產用水主要依靠雨水收集和從鄰國馬來西亞進口。對來之不易的水資源，新加坡公用事業局(PUB)用經濟杠桿調控居民用水需求。用水戶除了交納供水費以外，還需要交納污水處理費和耗水稅等。新加坡政府曾在2017年2月宣布，為了加強水資源的保護，水費將分2個階段調整。水費調整第1階段自2017年7月1日起，城市居民生活月用水量在0～40立方米之間，綜合水價為2.39美元/立方米，折合人民幣16.013元/立方米，其中供水工程水價1.19美元/立方米，耗水稅0.42美元/立方米，污水處理費0.78美元/立方米;月用水量大于40立方米時，綜合水價為3.21美元/立方米，折合人民幣21.507元/立方米，其中供水工程水價1.46美元/立方米，耗水稅0.73美元/立方米，污水處理費1.02美元/立方米。第2階段自2018年7月1日起，城市居民生活月用水量在0～40立方米之間，綜合水價為2.74美元/立方米，折合人民幣18.358元/立方米，其中供水工程水價1.21美元/立方米，耗水稅0.61美元/立方米，污水處理費0.92美元/立方米;月用水量大于40立方米時，綜合水價為3.69美元/立方米，折合人民幣24.723元/立方米，其中供水工程水價1.52美元/立方米，耗水稅0.99美元/立方米，污水處理費1.18美元/立方米。
Part Ⅱ:我國城市居民生活水價現狀
我國水價變革經歷了4個階段，即公益無償供水階段、低水價階段、非全成本核算階段、商品化價格形成階段，水價結構不斷優化，近年來實施階梯式水價、農業水價綜合改革、水資源費改稅等措施，水價制度不斷完善。我國現行的水價體系由資源成本、工程成本、環境成本、利潤以及稅收5部分組成。筆者利用中國水網2012—2019年城市居民生活用水水價資料，選取9個典型城市的居民生活水價進行對比分析。按照東部(北京、上海、廣州)、中部(太原、武漢、南昌)、西部(蘭州、成都、昆明)和北方(北京、太原、蘭州)、南方(上海、廣州、武漢、成都、南昌、昆明)的分區，對比分析城市居民生活水價的區域差異。由表1可見，各城市居民生活水價在2012年以后呈上漲趨勢，在實行階梯水價政策之后基本維持穩定。
通過各區域城市平均水價(圖1)對比可見，全國最高的水價出現在東部地區。東部城市經濟發達，需水量和排污量都大，徑流調蓄空間有限，同時受流域污染影響，地表可用水資源短缺，因此水價較高。西部地區地廣人稀，經濟發展相對落后，居民收入水平較低，城市居民生活水價低于東部地區。中部地區河湖水系較為發達，水資源豐富，因此城市居民生活水價較低。從南北方差異來看，北方城市居民生活水價高于南方城市(圖2)，反映了南北方在氣候和水資源等方面的差異及其對水資源危機的敏感程度。
PartⅢ:國內外水價對比及可承受能力分析
以2017年國內外幾個典型城市居民生活水價現狀為基礎，來分析國內外城市居民生活水價差異。從水價的組成看，國內外各城市居民生活水價一般采用全成本水價，包括資源成本、工程成本和環境成本。從收費標準看，國內外各城市居民生活水價均在逐年上漲，其中巴黎市單方水價最高，達27.74元/立方米，紐約、倫敦、新加坡、東京依次減少;國內城市水價較低，就國內單方水價最高的北京看，其水價約是巴黎的1/6，是東京的1/3。從計價模式來看，國內外城市都實施計量收費，有的國家實施固定費用和可變費用相結合的計價模式。國內城市和東京、新加坡均實行階梯水價制度，東京在實行階梯水價的同時加入了管徑因素，使計價模式更加細致化。倫敦、東京、巴黎都有基本水價。國內城市與紐約、新加坡均直接按單價乘以用水量來計算。 實際上，由于水資源條件、水質、水資源供需態勢等條件不同，各城市經濟發展水平、可支配收入和用水量也不同，很難單純從單方水價的高低來比較國內外各城市水價的高與低。因此，引入Ｒ值(人均月水費支出占可支配收入的比值)，作為分析國內外各城市居民生活水價的可比指標，也就是從居民可承受能力來分析各城市水價的合理性。根據有關數據，計算所得到的國內外各城市Ｒ值，如表2和圖3所示。 從圖3可知，無論從單方水價還是居民可承受能力Ｒ值來看，國內城市均低于國外典型城市。以國內Ｒ值最高的昆明為例，昆明Ｒ值為0.42%，還要低于國外城市Ｒ值最低的東京(0.48%)。這表明，相對于可支配收入而言，國內各城市居民人均月水費支出比較小，居民生活用水水價還有較大的提升空間。
根據水價承受能力與節水意識關系的有關研究，一般來說，當水費支出占人均可支配收入的1%時，對居民的心理影響作用不大，可以繼續運用價格杠桿調節水資源的使用，促進節水;當達到2%時，水價引起居民的重視，開始主動節約用水;當達到3%時，用水會對人們的生活產生較大影響，應考慮低收入人群的水價承受能力。《水利建設項目經濟評價規范》(SL72—2013)指出，城市居民的全年水費支出占其年可支配收入的比例在1.5%～3%以內，屬于用水戶的可承受范圍。然而本文中所選的幾個國內外典型城市居民生活水價可承受能力Ｒ值大多數沒有超過1%，僅紐約的Ｒ值達到了1.1%，因此不利于提高城市居民的節水意識，水價調整的剩余空間還很大。從國內城市來看，人均收入較低的太原、南昌的居民水價承受能力Ｒ值要比收入較高的上海、武漢的Ｒ值還要高，說明國內各城市水價承受能力范圍差異較大，北方地區水價調整的剩余空間低于南方經濟發達地區。
Part Ⅳ:結論與啟示
a．各城市居民生活水價結構類似，但單方水價差異明顯。國內外各城市居民生活水價一般采用全成本水價，包括資源成本、工程成本和環境成本。各城市居民生活水價均存在逐年上漲趨勢，但由于水資源條件和經濟發展水平不同，水價存在較大差異，發達國家城市居民生活水價明顯高于國內城市，我國東部城市居民生活水價高于中西部，北方城市居民生活水價高于南方城市。
b．居民生活水價一般實行按量計費，但計價方式不同。有些國家實施固定費用和可變費用相結合的計價模式，固定費用是用水戶必須負擔的基本費用，不管用水與否均按月收取;可變費用是根據用水量的多少所繳納的費用。國內城市和東京、新加坡均實行階梯水價制度。
c．各城市居民生活人均月水費支出占可支配收入的比值(Ｒ)較低，水價調整剩余空間較大。以Ｒ值分析水價可承受能力，發現國內外各城市居民生活水價Ｒ值均偏低，除紐約外其他各城市Ｒ值均沒有達到1%。我國城市Ｒ值明顯低于國際城市的Ｒ值，不利于提高城市居民的節水意識，存在較大的調整空間。目前國內外城市居民生活水價總體水平偏低，難以有效促進水資源緊缺地區節約用水。應根據實際情況加快居民水價改革，充分考慮到居民收入分布及承受能力，制定合理的水價水平和調整機制，提升居民節水意識，支撐節水型社會建設。
d．解決工業污染的根本舉措是降低工業污染排放，長三角地區城市工業污染減排空間很大，所以促進產業結構升級，淘汰落后及產能過剩產業是當前工業污染治理的首要任務。同時，環境規制可以大幅度降低污染物排放，有力地推進產業結構省級和落后產能淘汰，嚴格的環境規制可以倒逼企業進行技術創新，提升治污水平。
來源： 水利經濟 2021第1期
作者：高慧忠 王曉松 孫 靜 阮宏勛 許鳳冉
文章出自水利部發展研究中心
